Haushalt

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Eines haben jede Stadt, jede Gemeinde, jedes Bundesland und auch jeder Staat gemeinsam: Sie wirtschaften mit Geld. In diesem Zusammenhang ist stets die Rede vom öffentlichen Haushalt. Dieser umfasst sämtliche Einnahmen und Ausgaben der jeweiligen Gebietskörperschaft. Das können der Bund, die Länder oder die Gemeinden sein.

 

Öffentlicher Haushalt und Kameralistik

 

Um sich ein klares Bild über ihre eigenen Einnahmen und Ausgaben zu machen, erstellt eine solche Gebietskörperschaft ihren Haushaltsplan. Bekannt ist ein solcher Plan für einen Zeitabschnitt auch unter den Begriffen „Budget“ oder „Etat“. Hier stehen den Einnahmen nötige und geplante Ausgaben gegenüber. Sprechen Experten von den Grundsätzen für die öffentlichen Haushalte, fällt häufig der Begriff Kameralistik.

 

Diese Kameralistik ist nichts anderes als ein Terminus aus der Buchhaltung. Er bezieht sich auf die Gegenüberstellung von erhaltenen und anstehenden Zahlungen. Kameralistik ist also die Grundlage für einen Jahresabschluss. Immer öfter wird dieses Prinzip vom Grundsatz der Doppik ersetzt.

 

Dieser Begriff Doppik“ ist als die Abkürzung für „doppelte Buchführung in Konten“ nicht mehr als Kunstwort. Doppelte Buchführung ist eine besondere Art der kaufmännischen Rechnungsführung. Doppelt heißt nichts anderes, als dass alle Buchungen auf zwei Konten und immer in den Bereichen Soll und Haben erfolgen.

 

Der Haushaltsplan als entscheidende Richtschnur

 

Die Basis für den öffentlichen Haushalt jeder Gebietskörperschaft ist der Haushaltsplan. Hier finden sich auf der einen Seite alle für das laufende Haushaltsjahr erwarteten öffentlichen Einnahmen. Das können Steuern und Gebühren sowie Beiträge und Abgaben aus der kommunalen Wirtschaft sein. Auch Erwerbseinkünfte, wie etwa Erlöse aus einer Privatisierung von öffentlichen Unternehmen gehören hier hin.

 

Auf der anderen Seite stehen die öffentlichen Ausgaben, die im entsprechenden Haushaltsjahr voraussichtlich zu leisten sind. In diesen Bereich fallenneben vielem anderen Personal- und Sachausgaben, sowie Sozialleistungen oder öffentliche Investitionen.

 

Außerdem ist der Haushaltsplan in einen Verwaltungshaushalt und in einen Vermögenshaushalt gegliedert. Der Verwaltungshaushalt umfasst die laufenden Rechnungen, etwa für Personal- und Sachausgaben. In den Vermögenshaushalt fallen dagegen die Kapitalrechnungen, wie sie etwa für Investitionen üblich sind.

 

Das Parlament der jeweiligen Gebietskörperschaft verabschiedet den Haushaltsplan in einem Beratungs- und Gesetzgebungsverfahren. Mit diesem „Königsakt“ einer Volksvertretung ermächtigt es den Gemeindevorstand, die Landes- oder die Bundesregierung, die notwendigen Verpflichtungen für den öffentlichen Haushalt einzugehen. In der Vergangenheit lagen die Ausgaben aus einem Haushalt in der Regel über den Einnahmen. So entstand ein Haushaltsdefizit.

 

Keine Erwirtschaftung von Gewinnen im öffentlichen Haushalt

 

Zwar hat ein öffentlicher Haushalt vielschichtige Aufgaben, ein Unternehmen aus der Wirtschaft ist er jedoch nicht. Deshalb geht es ihm in seinem Tun auch weder um Gewinne noch um deren Maximierung. Doch auch andauernde Defizite sollte er nicht erwirtschaften. Die Gelder, die der öffentliche Haushalt einnimmt, sollen dem Haushaltsausgleich dienen.

 

Da, wo ein Unternehmen Gewinn verbucht, erzielt der öffentliche Haushalt bestenfalls einen Überschuss. Dieses Einnahmeplus fließt ein in das Haushaltsbudget für das nächste Jahr. Darüber hinaus steht ein öffentlicher Haushalt auch nicht in einem Wettbewerb, sondern ist ein hoheitliches Verwaltungsmonopol.

 

Haushaltsausgleich: Zentrales Ziel

 

HaushaltDer Haushaltsausgleichs hat beim Handeln eines öffentlichen Haushalts eine wegweisende Bedeutung, Verstanden wird dieser Ausgleich aber nicht in einem buchhalterischen Sinn. Denn rein formal gesehen gilt jeder Haushalt als ausgeglichen. Verlangt wird vielmehr der materielle Haushaltsausgleich. Und der ist nur dann erfüllt, wenn der Haushalt neben den laufenden Ausgaben auch Kredite und Zinsen aus den laufenden Einnahmen bedienen kann.

 

Allerdings ist der materielle Haushaltsausgleich schwierig. Das liegt daran, dass die Einnahmen auf einer Schätzung der Steuerschätzungen basieren, also nicht in Stein gemeißelt sind. Im Gegensatz dazu ist der beträchtlichste Teil der Ausgaben schon gesetzlich festgezurrt. Damit ergeben sich immer dann beinahe automatisch Deckungsprobleme, wenn weniger Einnahmen fließen als im Vorfeld angenommen.

 

Ausgeglichen ist der öffentliche Haushalt im Gegensatz dazu immer dann, wenn der Vermögenshaushalt so viele Mittel erhält, wie er für die geplante Tilgung veranschlagt hat. Ist der dem Haushalt zu diesem Zweck zugeführte Betrag höher, gibt es eine „freie Spitze“. Ist er allerdings geringer, gibt es ein Haushaltsdefizit.

 

Übrigens: Auch eine freie Spitze an sich ist noch kein Zeichen für einen stabilen Haushalt. Sie kann auch aus der Auflösung von Rücklagen oder von dem Verkauf von Vermögen stammen.

 

Der öffentliche Haushalt und seine Aufgaben

 

Welche Aufgaben ein öffentlicher Haushalt erfüllen muss, hängt vom Rang der Gebietskörperschaft ab. In den Bereich des Staatshaushalts etwa fallen Ausgaben für die Landesverteidigung oder für Zinsen von Staatsanleihen. Haushalte von Bundesländern oder Gemeinden haben bevölkerungsnahe Aufgaben. In diesen Bereich fallen zum Beispiel kommunale Investitionen.

 

Die Hauptaufgabe der öffentlichen Haushalte allerdings sind Betrieb und Aufrechterhaltung der Infrastruktur. Diese Infrastruktur und ihre Leistungen und Möglichkeiten stehen allen Bürgern als staatliche Leistung im Rahmen der Daseinsvorsorge offen. Zu nennen wären hier das Rechts- und Sicherheitswesen, das Bildungswesen oder das Gesundheitswesen.

 

Wichtig zu wissen: Rechtliche Grundlagen für öffentliche Haushalte in der Bundesrepublik

 

Die Bundesrepublik ist föderaler Bundesstaat. Das bestimmt Artikel 20 Absatz 1 des Grundgesetzes (GG). Die staatlichen Aufgaben nehmen Bund und Länder deshalb grundsätzlich getrennt voneinander wahr. Der Artikel 30 GG zementiert dieses Prinzip und sagt, dass die Erfüllung von staatlichen Aufgaben bis auf ganz wenige Ausnahmen, etwa der Landesverteidigung, in der Hand der Bundesländer liegt.

 

Die Verteilung der Aufgaben zeigt sich auch deutlich auch in der Finanzverfassung. Bund und Länder sind unabhängig voneinander und selbständig in ihrer Haushaltswirtschaft. Gemeinsam müssen sie nach EU-Recht aber die Haushaltsdisziplin einhalten. Außerdem gilt die Schuldenregel, nach der Bund und Länder ihre Haushalte strukturell ohne Krediteinnahmen ausgleichen müssen.

 

Grundsätze für die geordnete Haushaltswirtschaft

 

Um die Regeln für die öffentlichen Haushalte in Bund und Ländern zu verstehen, lohnt der Blick in das Grundgesetz (GG), das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) oder die Bundeshaushaltsordnung (BHO. Die Vorgaben hier sind unerlässlich für die geordnete Haushaltswirtschaft.

 

Einheit und Vollständigkeit

 

Nach Artikel 110 GG gehören in den Haushaltsplan sämtliche Einnahmen und Ausgaben für das betreffende Haushaltsjahr. Mittel aus dem Haushaltsplan dürfen ohne eine Haushaltsermächtigung nicht fließen. Ausnahme sind hier nur Bundesbetriebe sowie das Sondervermögen.

 

Haushaltsausgleich

 

Ebenfalls nach Artikel 110 wird der Haushaltsplan grundsätzlich in Einnahme und Ausgabe ausgeglichen. Das Gebot für den Ausgleich versteht sich aber eher formal. Eine bestimmte Einnahme ist also nicht einer bestimmten Ausgabe zugeordnet und umgekehrt. Der Haushalt muss die Deckung lediglich insgesamt ausweisen.

 

Gesamtdeckung

 

Dem gleichen Gedanken folgt das Grundprinzip der Gesamtdeckung aus den Paragraphen 7 HGrG und 8 BHO. Sämtliche Einnahmen dienen als Deckung für sämtliche Ausgaben. Dieser Grundsatz dient der Flexibilität des Haushalts. Er soll verhindern, dass Ausgaben nicht leistbar sind, weil die dafür veranschlagten Einnahmen fehlen.

 

Jährlichkeit

Der Haushaltsplan wird immer für ein Rechnungsjahr erstellt. Auch ein mehrjähriger Haushalt wird
in Jahreshaushalte aufgestellt. Das garantiert nicht nur die jährliche Rechnungslegung, sondern auch die jährliche Rechnungskontrolle.

 

Vorherigkeit

 

Ein Haushaltsplan muss zum Beginn des Haushaltsjahres stehen. Alle interessierten Bürger können das Haushaltsgesetz auf diese Weise rechtzeitig zum Jahreswechsel im Bundesgesetzblatt nachlesen.

 

Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

 

Dieser Grundsatz findet sich in den Paragraphen 6 HGrG und 7 BHO. Wirtschaftlich zu handeln heißt, dass Zweck und Mitteln stets im günstigsten Verhältnis stehen müssen. Laut Minimalprinzip erfordert ein bestimmtes Ergebnis den geringstmöglichen Einsatz der Mittel. Nach dem Maximalprinzip sollen eingesetzte Mittel immer zu den bestmöglichen Ergebnissen führen.

 

Fälligkeitsprinzip

 

Einnahmen und Ausgaben finden nur dann ihren Weg in den Haushaltsplan, wenn sie auch wirklich im betreffenden Haushaltsjahr kassenwirksam werden. Das schützt vor einer Ausweitung des Etats und sichert den Überblick über den wirklichen Bedarf an Mitteln.

 

Bruttoprinzip

 

Alle Einnahmen und Ausgaben erscheinen grundsätzlich in ihrer vollen Höhe und getrennt voneinander. Einnahmen dürfen Ausgaben nicht vorweg schmälern, etwa indem man sie auf Ausgaben anrechnet. Denn ein Nettobudget ergibt nie das vollständige Bild eines Haushalts. Vollständige Verrechnungen machen finanzielle Vorgänge vollständig unsichtbar.

 

Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit

 

Dieser Grundsatz ist im Grundgesetz der Bundesrepublik verankert. Die verantwortlichen Haushaltsplaner müssen Einnahmen und Ausgaben für das betreffende Haushaltsjahr mit größter Genauigkeit ermitteln oder schätzen. Sie müssen den Haushaltplan übersichtlich und transparent gestalten. Das fordert ein durchgängiges System mit klarer Struktur.

 

Besonderheit: Nachtragshaushalte

 

Bund und Länder dürfen in Ausnahmefällen Nachtragshaushalte auf den Weg bringen. Möglich ist das bei unerwarteten Lasten, etwa der Coronakrise. Dann darf die zulässige Nettokreditaufnahme um bis zu 3 Prozent über den veranschlagten Steuereinnahmen liegen. Der Nachtragshaushalt darf aber keine Maßnahmen veranschlagen, die zu mehr Ausgaben oder weniger Einnahmen führen.

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